Funções econômicas do Estado: alocativa, distributiva e estabilizadora

Visão geral

Esta aula começa pela teoria econômica da intervenção do Estado (falhas de mercado, bens públicos, externalidades e as três funções de Musgrave) e depois mostra como essas funções aparecem no direito brasileiro. A Constituição de 1988 não usa os nomes "alocativa", "distributiva" e "estabilizadora". Ela traz os instrumentos com que o Estado exerce essas funções: orçamento, política fiscal, moeda, dívida, transferências entre entes, atuação direta na economia e ordem econômica. Esta aula organiza esses dispositivos pela função a que servem:

• Alocativa: escolher e programar como os recursos públicos são aplicados em bens e serviços.
• Distributiva: reduzir desigualdades regionais e sociais, por meio do orçamento, de transferências e de incentivos.
• Estabilizadora: manter a dívida sustentável, controlar a moeda e conter o gasto em momentos de desequilíbrio.

Por que o Estado intervém: falhas de mercado

Em concorrência perfeita, o mercado chega a uma alocação eficiente no sentido de Pareto: não é possível melhorar a situação de alguém sem piorar a de outro. Na prática, essa condição falha em vários casos, as chamadas falhas de mercado, que justificam a ação do governo:

Classificação dos bens

Bens meritórios (educação básica, saúde) são bens que o mercado até poderia oferecer, mas que o Estado considera socialmente desejáveis e cujo consumo quer ampliar além do que as pessoas escolheriam sozinhas.

Provisão eficiente de bens públicos

Para um bem privado, cada consumidor ajusta a própria quantidade ao preço, e a demanda de mercado é a soma horizontal das demandas individuais. Para um bem público, todos consomem a mesma quantidade, e a disposição a pagar de cada um se soma: a demanda é a soma vertical das curvas individuais. A quantidade eficiente iguala a soma dos benefícios marginais ao custo marginal (condição de Samuelson: Σ TMS = TMT).

No equilíbrio de Lindahl, cada pessoa paga um "preço" igual ao seu benefício marginal, e a soma desses preços cobre o custo. O problema é que ninguém tem incentivo para revelar a verdadeira disposição a pagar. Por isso a provisão costuma ser decidida por processo político (votação) e financiada por tributos.

Externalidades e correção

• Externalidade negativa (poluição): o custo social supera o privado, e o mercado produz demais. Correção: tributo igual ao dano marginal (imposto de Pigou), cotas ou licenças negociáveis.
• Externalidade positiva (vacinação, pesquisa): o benefício social supera o privado, e o mercado produz de menos. Correção: subsídio ou provisão pública.
• Teorema de Coase: se os direitos de propriedade estiverem bem definidos e os custos de transação forem baixos, as partes negociam e chegam à solução eficiente, qualquer que seja a parte a quem se atribuiu o direito. Isso dispensa a intervenção do governo.

As três funções do governo (Musgrave)

A classificação clássica das funções econômicas do Estado é atribuída a Richard Musgrave:

A distribuição é medida por instrumentos como a curva de Lorenz (percentual acumulado da renda contra o percentual acumulado da população) e o coeficiente de Gini, que vai de 0 (igualdade perfeita) a 1 (concentração total). Quanto mais longe da diagonal estiver a curva de Lorenz, maior o Gini.

Falhas de governo

A intervenção também pode falhar. São exemplos a captura do regulador por interesses privados, a busca de renda (rent seeking) por grupos de pressão, a informação limitada do governo, os incentivos eleitorais de curto prazo e a burocracia. A teoria da escolha pública estuda esses problemas e alerta que corrigir uma falha de mercado não garante melhora.

As seções seguintes mostram como as três funções aparecem no direito brasileiro: orçamento e planejamento, transferências e redução de desigualdades, controle da moeda, da dívida e do gasto.

1. Função alocativa: planejamento e orçamento

1.1 Instrumentos orçamentários

Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecem três instrumentos:

• A LDO estabelece as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, "em consonância com trajetória sustentável da dívida pública".
• A LDO também estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
• Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados em consonância com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional.
• O Poder Executivo publica relatório resumido da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.

1.2 Composição da LOA

A LOA abrange três orçamentos:

1. Orçamento fiscal: Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
2. Orçamento de investimento: empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto.
3. Orçamento da seguridade social: entidades e órgãos vinculados, da administração direta ou indireta, bem como fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

Os orçamentos fiscal e de investimento, compatibilizados com o PPA, têm entre suas funções reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

1.3 Regras de conteúdo e transparência

• A LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Não entram na proibição a autorização para créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
• O projeto de LOA será acompanhado de demonstrativo regionalizado dos efeitos sobre receitas e despesas decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
• A LOA pode conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com especificação dos investimentos plurianuais e dos investimentos em andamento.
• A União organiza e mantém registro centralizado de projetos de investimento, por Estado ou Distrito Federal, com análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre execução física e financeira.
• As leis orçamentárias devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas.
• A LDO integra anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos a serem alocados na LOA, para o exercício e pelo menos para os dois exercícios subsequentes.

1.4 Dever de execução das programações

• A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios necessários para garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.
• Esse dever, nos termos da LDO:
• subordina-se ao cumprimento de metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
• não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
• aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
• A regra vale para os orçamentos fiscal e da seguridade social da União.

1.5 Limites e vedações à alocação

• Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
• Para ciência, tecnologia e inovação, a transposição, o remanejamento ou a transferência entre categorias de programação podem ser feitos mediante ato do Poder Executivo, sem a prévia autorização legislativa, para viabilizar resultados de projetos restritos a essas funções.

1.6 Emendas parlamentares ao orçamento

As emendas são apreciadas com as regras do processo orçamentário. Pontos essenciais:

• Emendas ao projeto de LOA só são aprovadas se forem compatíveis com o PPA e com a LDO, e se indicarem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa.
• Essa anulação não pode incidir sobre dotações para pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
• Também podem ser aprovadas emendas relacionadas à correção de erros ou omissões e aos dispositivos do próprio projeto.
• Emendas à LDO não podem ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA.

• A execução obrigatória das emendas individuais e de bancada não se aplica a impedimentos de ordem técnica.
• Nos casos de impedimentos, os órgãos seguem cronograma de análise previsto na LDO.
• Se a reestimativa indicar risco de descumprimento da meta de resultado fiscal, os montantes dessas emendas podem ser reduzidos, na mesma proporção da limitação das demais despesas discricionárias.
• Considera-se equitativa a execução que observe critérios objetivos e imparciais e atenda de forma igualitária e impessoal às emendas, independentemente da autoria.
• A transferência obrigatória da União a Estados, Distrito Federal e Municípios, nesse contexto, independe da adimplência do ente destinatário e não integra a RCL para os limites de pessoal.

1.7 Transferências especiais e com finalidade definida

As emendas individuais podem alocar recursos por duas modalidades:

• Em ambas, é vedada a aplicação dos recursos em pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais de ativos, inativos e pensionistas, e em encargos do serviço da dívida.
• Esses recursos não integram a receita do ente para repartição, para o cálculo dos limites de pessoal e para o cálculo de endividamento.
• O ente beneficiado da transferência especial pode firmar contratos de cooperação técnica para subsidiar o acompanhamento da execução.

2. Função distributiva: redução de desigualdades e transferências

2.1 Princípios da ordem econômica

• A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.
• Entre seus princípios estão a redução das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego.
• Empresas de pequeno porte, constituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no País, recebem tratamento favorecido.

2.2 Repartição de recursos entre entes

• A vedação de retenção ou restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios alcança também os adicionais e acréscimos relativos a impostos.
• Exceções: a União e os Estados podem condicionar a entrega de recursos:

1. ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;
2. ao cumprimento das regras de aplicação mínima em saúde.

• Os contratos, acordos, convênios, parcelamentos ou renegociações de débitos firmados pela União com os entes devem conter cláusulas que autorizem a dedução dos valores devidos das cotas de fundos de participação ou dos precatórios federais.
• A lei complementar define o valor adicionado para fins de repartição do ICMS e estabelece normas sobre a entrega dos recursos dos fundos de participação. Ela deve buscar promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios.
• Cabe à lei complementar dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações.
• O Tribunal de Contas da União efetua o cálculo das quotas dos fundos de participação.

2.3 Incentivos tributários e desoneração

• A lei complementar deve dispor sobre condições e limites para concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício de natureza tributária.
• A LDO dispõe sobre as alterações na legislação tributária.
• Durante a vigência de regime de ajuste fiscal, é vedada a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária.

2.4 Transparência como instrumento de controle

• A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgam, até o último dia do mês subsequente ao da arrecadação:
• os montantes de cada tributo arrecadado;
• os recursos recebidos;
• os valores de origem tributária entregues e a entregar;
• a expressão numérica dos critérios de rateio.
• Os dados da União são discriminados por Estado e por Município. Os dos Estados, por Município.
• Os entes disponibilizam informações contábeis, orçamentárias e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União. O objetivo é garantir rastreabilidade, comparabilidade e publicidade, em meio eletrônico de amplo acesso público.

2.5 Encargos e pessoal

• A lei não impõe nem transfere encargo financeiro decorrente da prestação de serviço público, inclusive despesas de pessoal, sem previsão de fonte orçamentária e financeira ou sem a correspondente transferência de recursos.
• Ficam ressalvadas as obrigações assumidas espontaneamente pelos entes e as decorrentes da fixação do salário mínimo.

3. Função estabilizadora: moeda, dívida e controle do gasto

3.1 Moeda e Banco Central

• A competência da União para emitir moeda é exercida exclusivamente pelo Banco Central.
• É vedado ao Banco Central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
• O Banco Central pode comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
• As disponibilidades de caixa da União são depositadas no Banco Central. As dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, dos órgãos e entidades do poder público e das empresas por ele controladas ficam em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

3.2 Dívida e sustentabilidade

• Todos os entes devem conduzir suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei complementar.
• A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida.
• A lei complementar sobre sustentabilidade da dívida deve especificar:
• os indicadores de sua apuração;
• os níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida;
• a trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em lei;
• as medidas de ajuste, suspensões e vedações;
• o planejamento de alienação de ativos para reduzir o montante da dívida.
• Cabe também à lei complementar dispor sobre finanças públicas, dívida pública externa e interna (incluindo autarquias, fundações e entidades controladas), concessão de garantias, emissão e resgate de títulos, fiscalização financeira e operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades dos entes.
• Ela deve ainda dispor sobre a compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, preservadas as condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

3.3 Operações de crédito e gasto

• O Poder Executivo federal pode ter a dívida pública e as operações de crédito avaliadas conforme os limites de cada exercício, sem duplicar receitas e despesas.
• A dívida de entes federados com a União pode ser garantida por vinculação de receitas, desde que a própria Constituição permita essa vinculação.

3.4 Pessoal e limites de despesa

• A despesa com pessoal ativo, inativo e pensionistas não pode exceder os limites da lei complementar.
• Vantagens, aumentos, criação de cargos, alteração de carreiras e admissões só podem ser feitos:
• com prévia dotação orçamentária suficiente para as projeções de despesa de pessoal e seus acréscimos;
• com autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
• Decorrido o prazo de adaptação previsto na lei complementar, são imediatamente suspensos os repasses federais ou estaduais aos entes que não observarem os limites.

Para cumprir os limites durante o prazo de adaptação, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem:

1. reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
2. exonerar os servidores não estáveis.

Se essas medidas não forem suficientes:

• o servidor estável pode perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada Poder especifique a atividade, o órgão ou a unidade objeto da redução;
• ele faz jus a indenização de um mês de remuneração por ano de serviço;
• o cargo reduzido é considerado extinto, e fica vedada, pelo prazo de quatro anos, a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas;
• lei federal dispõe sobre as normas gerais para essa efetivação.

3.5 Mecanismo de ajuste fiscal (estados, DF e municípios)

Esse mecanismo aplica-se aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Ele tem dois patamares, medidos pela relação entre despesas correntes e receitas correntes apurada em 12 meses.

As vedações do mecanismo incluem:

• conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder, servidores, empregados e militares, ressalvadas as decorrentes de sentença transitada em julgado ou de lei anterior ao início das medidas;
• criar cargo, emprego ou função que aumente a despesa, e alterar carreira com aumento de despesa;
• admitir ou contratar pessoal a qualquer título, com ressalvas (reposições de chefia que não aumentem despesa, vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, contratações temporárias, reposições de temporários do serviço militar e de alunos de formação militar);
• realizar concurso público, exceto para reposição de vacâncias;
• criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive indenizatórios;
• criar despesa obrigatória;
• reajustar despesa obrigatória acima da variação da inflação, preservado o poder aquisitivo do salário mínimo;
• criar ou expandir programas e linhas de financiamento, ou remitir, renegociar ou refinanciar dívidas que ampliem subsídios e subvenções;
• conceder ou ampliar incentivo ou benefício de natureza tributária.

Efeitos do mecanismo:

• As disposições não constituem obrigação de pagamento futuro pelo ente nem direito de terceiros sobre o erário.
• Elas não revogam nem suspendem o cumprimento de metas fiscais ou limites máximos de despesas.
• Enquanto todas as medidas não forem adotadas por todos os Poderes e órgãos, e conforme declaração do Tribunal de Contas, é vedada:
• a concessão, por outro ente, de garantias ao ente envolvido;
• a tomada de operação de crédito com outro ente, direta ou indiretamente, inclusive por novação, refinanciamento ou postergação de dívida anterior. Ficam ressalvados os financiamentos de projetos específicos em operações típicas das agências financeiras oficiais de fomento.

Ato do Chefe do Executivo (no patamar de 85%):

• deve ser submetido, em regime de urgência, ao Legislativo;
• perde a eficácia se for rejeitado, se transcorrerem 180 dias sem que se ultime a apreciação, ou se deixar de existir a hipótese;
• os atos praticados durante a vigência são válidos;
• a apuração é bimestral.

3.6 Calamidade pública nacional

• A calamidade de âmbito nacional é decretada pelo Congresso Nacional, por iniciativa privativa do Presidente da República.
• Durante a vigência, a União adota regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações, somente naquilo em que a urgência for incompatível com o regime regular.
• O Poder Executivo federal pode adotar processos simplificados de contratação de pessoal temporário e emergencial, e de obras, serviços e compras, com o propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e seus efeitos. Deve-se assegurar, quando possível, competição e igualdade entre os concorrentes, sem prejuízo do controle dos órgãos competentes.
• Durante a integralidade do exercício, fica dispensada a observância da regra que proíbe realizar operações de crédito que excedam as despesas de capital.
• Também são dispensados, durante todo o exercício, os limites, condições e restrições da União para contratar operações de crédito.
• O superávit financeiro apurado em 31 de dezembro do ano anterior pode ser destinado a despesas de combate à calamidade e ao pagamento da dívida pública.
• Esse superávit não pode ser usado para:
• repartição de receitas com Estados, Distrito Federal e Municípios;
• vinculações constitucionais de seguridade, previdência, educação e fundos correlatos;
• recursos de doações, empréstimos compulsórios, transferências com finalidade determinada ou receitas de capital de operações de financiamento com finalidades contratuais.
• Lei complementar pode definir outras suspensões, dispensas e afastamentos durante a calamidade.
• Na calamidade, aplicam-se à União, até o término, as vedações do mecanismo de ajuste fiscal. Porém, se as medidas tiverem vigência e efeitos que não ultrapassem a duração da calamidade, não se aplicam as vedações de:
• reposições e admissões de pessoal (item da lista de vedações do mecanismo de ajuste);
• criação de despesa obrigatória (item da lista de vedações do mecanismo de ajuste);
• criação ou expansão de programas de subsídio (item da lista de vedações do mecanismo de ajuste);
• concessão ou ampliação de benefício tributário (item da lista de vedações do mecanismo de ajuste).
• Durante a calamidade, a transferência da União a Estados e Municípios de parcela de determinado tributo não se aplica, e deve ser feita nos mesmos montantes transferidos no exercício anterior à decretação.
• Estados, Distrito Federal e Municípios podem aplicar essas vedações, mas, até adotá-las integralmente, ficam submetidos às restrições do mecanismo de ajuste enquanto durarem os efeitos para a União.

4. Atuação direta do Estado na economia

• A exploração direta de atividade econômica pelo Estado só é permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, e ressalvados os casos previstos na própria Constituição.
• A lei estabelece o estatuto jurídico das empresas públicas, sociedades de economia mista e subsidiárias que explorem atividade econômica. Esse estatuto deve dispor sobre:
• função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
• sujeição ao regime jurídico das empresas privadas, inclusive quanto a obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias;
• licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;
• conselhos de administração e fiscal, com participação de acionistas minoritários;
• mandatos, avaliação de desempenho e responsabilidade dos administradores.
• As empresas públicas e sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
• A lei regulamenta as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
• A lei reprime o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.
• A lei estabelece a responsabilidade da pessoa jurídica por atos contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes.
• Quanto ao capital estrangeiro, a lei disciplina os investimentos com base no interesse nacional, incentiva os reinvestimentos e regula a remessa de lucros.
• É assegurado o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

Quadro comparativo: quem faz o quê

Revisão relâmpago

1. A Constituição não usa os nomes alocativa, distributiva e estabilizadora; eles organizam os instrumentos.
2. A LOA não pode conter dispositivo estranho à receita e à fixação da despesa, com ressalvas.
3. O dever de executar programações orçamentárias vale só para despesas primárias discricionárias.
4. Emendas individuais: 2% da RCL, metade para saúde; 1,55% para Deputados e 0,45% para Senadores.
5. Transferência especial: sem convênio e com 70% em despesas de capital.
6. A divulgação de arrecadação e repasses vai até o último dia do mês subsequente.
7. Emissão de moeda: exclusivamente pelo Banco Central.
8. O Banco Central não empresta ao Tesouro, mas pode negociar títulos para regular moeda ou juros.
9. Operações de crédito não excedem despesas de capital, salvo autorização por maioria absoluta.
10. Crédito extraordinário exige despesa imprevisível e urgente.
11. Pessoal: 20% dos cargos em comissão e funções de confiança, depois não estáveis, depois estáveis com indenização de um mês por ano.
12. Ajuste fiscal: acima de 95% é facultativo; entre 85% e 95% o Chefe do Executivo age por ato com vigência imediata.
13. O ato de ajuste perde eficácia em 180 dias sem apreciação, e os atos praticados permanecem válidos.
14. Calamidade nacional: decretada pelo Congresso, por iniciativa privativa do Presidente da República.
15. Calamidade: o superávit financeiro não pode ir para vinculações constitucionais nem para repartição de receitas.
16. O Estado explora atividade econômica só por segurança nacional ou relevante interesse coletivo.
17. Empresas estatais não podem ter privilégios fiscais não extensivos ao setor privado.

Quadro-resumo final